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省政府詳解海南史上“最嚴格”土地管理政策

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2018-01-13 10:28:51

我省召開關於加強土地宏觀調控提升土地利用效益新聞發佈會

詳解海南史上“最嚴格”土地管理政策

1月12日,省政府在海口市召開關於加強土地宏觀調控提升土地利用效益新聞發佈會,就近日出臺的《海南省人民政府關於進一步加強土地宏觀調控提升土地利用效益的意見》(以下簡稱《意見》),這一堪稱海南史上“最嚴格”的土地管理政策進行詳細解讀,回應社會關切。

據介紹,《意見》的出臺,是海南以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,貫徹落實黨的十九大精神和習近平總書記視察海南時的重要講話精神,主動適應新時代、新變化,轉變發展方式的一項舉措,也是貫徹落實《中共海南省委關於進一步加強生態文明建設譜寫美麗中國海南篇章的決定》的一次具體行動。

近年來,我省堅決貫徹國家關於嚴格土地管理、加強宏觀調控的重大決策部署,土地利用管理水準不斷提高。但是,按照新發展理念和新時代的要求,我省長期存在的一些管理上的問題也顯得更為突出,亟待推進解決,包括土地利用效益較低、土地利用浪費粗放、土地資源配置不夠合理、土地市場化水準不高等。

“出臺這個文件其目的,就是要破解這些難題,倒逼土地管理和土地開發利用項目,朝著節約集約的方向發展,促進産業轉型升級,為保障海南經濟社會可持續健康發展和生態省建設奠定堅實基礎。”省國土資源廳副廳長吳開成介紹道,《意見》的內容概括起來是“一個總體要求”“三位一體管控機制”“三個環節制度革新”“三項長效機制”,可以簡稱為“1+3+3+3”政策體系。

“《意見》是今後一個時期我省土地利用管理工作的綱領性文件,在此基礎上,省國土資源廳將進一步研究出臺具體的配套政策措施,按照穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的要求,全面貫徹新發展理念,繼續堅持以供給側結構性改革為主線的生態文明建設為抓手,落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度,進一步加強土地宏觀調控,強化對用地方向、結構、佈局等方面的管控引導,以土地利用轉變方式促進發展品質和效益提高,不斷推進土地利用管理的精細化、科學化,確保《意見》中的各項要求能夠落地生根。”吳開成説。

接下來,我省將堅持土地供應有保有壓、分類調控,對住宅用地實行細化分類管理,全面保障不同性質、不同層次的剛性居住需求用地,保障性的住宅用地應保盡保,同時嚴格管控商品住宅用地。在總量安排上,將適當調減用地指標,排好供地時序,並進行嚴格管理。對於産業性用地和其他用地,將緊緊圍繞省委、省政府確定的發展目標,積極保障十二個重點産業、六類重點産業園區、“五網”基礎設施、“美麗海南百鎮千村”建設、農村一二三産業融合發展建設,以及新産業新業態,大眾創業、萬眾創新發展等,與此同時,加大對教育、醫療、文化、體育、環保公益設施等項目的用地支援。

新土地管理政策四大熱點問答

“最嚴格”體現在哪些方面?何為“對賭協議”?如何促進産業轉型升級?對房地産市場是否有影響……

在省政府召開的關於加強土地宏觀調控提升土地利用效益新聞發佈會上,省國土資源廳相關負責人對近日出臺的《海南省人民政府關於進一步加強土地宏觀調控提升土地利用效益的意見》(以下簡稱《意見》)所引發的一系列熱點問題,一一進行了回應。

“嚴格”主要體現在哪些方面

問:據了解,這一文件堪稱是海南史上“最嚴格”的土地管理政策,麻煩具體介紹一下這個文件的“嚴格”主要體現在哪些方面?

答:保護環境和節約資源是我國的基本國策,要求落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度。我省是全國唯一的熱帶島嶼省份,土地的稀缺性和不可替代性是不言而喻的。因此,在加強土地管控和保護方面,我們採取了嚴格的措施,而這個文件的“嚴格”體現在兩個層面。

首先,在文件的總體要求、總體目標和總體原則中體現了“最嚴格”。文件全面貫徹落實黨的十九大精神和省委、省政府推進生態文明建設的要求,提出了嚴格建設用地總量管控,堅守土地利用的底線,嚴守生態保護紅線和耕地保護紅線。從具體政策措施來説,“嚴格”在於五個方面:

第一,嚴格規劃管控,建立規劃調整的硬約束制度,嚴格控制規劃的擅自調整;

第二,嚴格土地準入,提出建立土地出讓的控制標準,首次將土地投資強度、産值和稅收等,納入土地出讓的前置條件,把好土地的準入門檻;

第三,嚴格土地用途管制,嚴禁其他各類用途的土地改變為商品住宅用地;

第四,嚴格土地規範管理。包括禁止各類招商項目中配套商品住宅。禁止商品住宅和其他産業項目捆綁搭配供應;

第五,嚴格土地交易管理,要求所有招標、拍賣、掛牌公開供應的土地納入省級統一的土地市場進行交易,否則不得辦理土地登記。

何為“對賭協議”

問:《意見》中提到在土地開發利用中,採用“對賭協議”加強開發利用管理,請省國土資源廳具體談談這方面的內容。

答:實際上,對賭是投行業務,企業兼併的過程中經常用的一種方式,可以叫作估值調整機制。通俗地講,它是雙方對未來不確定的投資和收益情況,用事先約定的一種方式明確今後雙方的收益和風險。也就是説,通過簽訂協議,明確今後不管出現什麼情況,雙方都必須按照協議履行自己的義務,享受權利,承擔風險,包括違約機制。

將這一方式用到土地管理中也是一種新的嘗試,可以從四個方面理解“對賭協議”:第一,“對賭協議”是一種合同,它和土地出讓的合同一樣,都是雙務合同,都能適用民法總則的規定,也都能適用經濟法的有關規定。“對賭協議”跟土地出讓合同都是可以並用、並行的。在《意見》中,既要求市縣人民政府供應土地,又要求市縣人民政府在出讓土地前把土地開發建設有關條件事先發佈告知土地參與競買人,在土地出讓公告和有關的競買手冊中都要公開列明,這充分保證了當事人的知情權。這就是在合同關係中,合同的要約。競買人參加競買本身就是對政府要約的承諾,這就是“願者參與”。在參與過程中,政府和競買人雙方都是作為平等的民事主體存在的,也都遵循和體現了民法總則的議事原則,不存在買賣不公的問題。雙方簽訂的土地合同是具有法律效力的,不但對競買人有約束力,對政府同樣有約束力,如果發生雙方糾紛、協商不下,由人民法院裁定。也就是説,把“對賭協議”這種相關的條款引入到土地交易中,在法律上沒有障礙。

第二,從對賭的內容來看,只要法律沒有禁止的東西,雙方都可以在“對賭協議”中體現。比如説,政府可以提出出讓這塊地,要求什麼時間投資多少金額,什麼時候完成開發,甚至可以提出多長時間投産,以後解決多少人的就業,産生多少稅收等,這些內容都可以成為“對賭協議”或者是土地出讓合同的條款提出來。願者參與,企業投資,達成協定,這就是約束雙方的條款。如果是出現了約定的條件不達成,按照雙方約定好的,政府可以以適當的金額收回土地,甚至如果約定的條件是無償收回,政府也可以無償收回。這是從對賭的內容理解“對賭協議”。

第三,從土地管理的時效角度來看,由於我國的《物權法》《土地管理法》和相關的法規沒有對具體某宗地開發利用過程中有明確的規定,既沒有那麼詳盡的規定,也不可能窮盡現實生活中的各種情況。地方政府為了發揮實施土地開發的目的,政府可以提出剛才提到的“對賭協議”的內容,這樣一來,就形成了對法律規定不完善、或者是法律不可能規定的地方進行彌補。比如《意見》提出的要提高土地利用效率,這是從管理者的角度理解“對賭協議”的含義。

第四,從實操的層面來看,可以把“對賭協議”融入到土地出讓的條款中,不再單獨簽訂“對賭協議”。既可以兩個協議,一個“對賭協議”和一個土地出讓合同同時簽訂,也可以把“對賭協議”作為土地出讓合同的一個附件。這幾種情況都不影響它的法律效力。

把“對賭協議”這個機制引入到土地利用管理中,用好合同管理這種民事法律手段,既可以彌補法律規定的不足,也可以更好地發揮政府的作用。這樣的設定,是市場決定資源配置和發揮政府作用最好的結合點。

如何助力海南重點産業發展

問:《意見》將如何助力海南的重點産業發展?

答:近年來,省委、省政府堅決貫徹落實黨中央、國務院關於供給側結構性改革要求,出臺了一系列的政策措施,土地政策是宏觀調控中非常重要的一個環節。《意見》作為土地管理政策,在支援産業發展和轉型升級方面有著不容小覷的作用和意義。

首先,在保障産業用地的用地規劃和計劃的安排上,《意見》提出對産業用地應保盡保,精準施策,特別是對實體經濟予以傾斜,具體包括全省十二個重點産業、六類重點産業園區、“美麗海南百鎮千村”建設等。同時,《意見》還提出,禁止向産能過剩、高污染、高耗能的産業進行供地。

第二,關於産業用地的供地模式,《意見》提出一套“組合拳”的供應模式,其中包括“先租後讓”“點狀供地”等創新性的方式支援産業用地的落地和發展。同時關於供地的價格,《意見》提出了關於研發設計、現代物流等産業用地可按規定參照工業用地出讓價格出讓。

第三,在土地期限方面,《意見》提出結合産業生命週期安排彈性供地年期,結合産業的生命週期確定土地的供應期限,這樣有利於降低企業的用地成本,提高土地利用效益。

最後,為了保證産業政策能夠有效落地,《意見》也提出了相應的獎懲措施,也就是對於市縣政府節約集約用地水準比較高的,可以傾斜安排用地指標;對於土地利用效益較低,利用粗放的市縣將調整用地計劃的安排,甚至暫停土地的供應,以此進一步保障海南的産業用地和發展。

最嚴政策會否推高海南房價

問:土地政策與房地産相關,請問《意見》的出臺對海南的房地産市場會有怎樣的影響?嚴控土地調控政策是否會進一步推高海南的房價?

答:房地産概念大概有三個層次的理解,第一個層次是廣義的房地産概念,也就是房地産管理法説到的在國有土地上開發建設,包括建設房屋和構築物,這些活動都算房地産開發;第二種理解,土地房地産宏觀調控中,經常會把住宅類開發和商業類開發合併稱為房地産開發,這是中間的概念。還有一個狹義的概念是住宅建設,包括商品住宅建設。很多網民、很多人關注的可能是最後一種,就是狹義的房地産市場,因為跟大家息息相關,房價漲了沒有,指的是住宅的價格漲了沒有。

市場不敢説是千變萬化、變化莫測,但是,市場的不確定性是一個很顯性的特徵,房地産市場也是這樣。房地産市場和其他的市場一樣,受到很多因素的影響,是波動的。同時,也受到政府的宏觀調控影響。但是,政府的調控是綜合性的,是多部門施策、多部門發力才能達成産生預期的效果。土地調控只是其中一個手段,單純從《意見》來看,預測海南今後房地産會發生什麼變化,很難有準確的結論。

《意見》是針對整個廣義的房地産,也是針對整個土地管理工作制定的,如果説影響,是對海南整體的房地産市場的影響。出臺這個《意見》的宗旨、初衷、目的,就是引導房地産健康有序發展。海南的環境吸引越來越多的朋友來到這裡度假、養生,甚至養老,海南面對這樣的情況,其房地産市場有自己的獨特性,它不但要為本省居民,包括來海南創業、就業發展的人提供剛性的住宅需求的任務,同時也要承擔、面臨越來越多的省外人群到海南旅遊度假、養生養老,提供住宿、餐飲和其他服務的問題。特別是這些年,隨著國內經濟的快速發展,人民越來越追求高品質的健康生活,來海南旅遊度假、養生養老的人越來越多,來海南購房就業的人也越來越多。據統計,2017年,省外人士到海南購房的比例佔海南商品房銷售比85%以上,而且上升趨勢還在發展。所以,從這個意義上來講,海南房地産面向的是全國的市場,十幾億人口都是它潛在的客戶。這種情況在全國恐怕也是獨特唯一的。但是,海南地域面積很小,土地資源稀缺,加上島嶼的生態環境是比較脆弱的,其環境承載力也是有限的。只要是客觀地看待這個問題,誰都能得出一個結論,海南在房地産調控,特別是在住宅市場調控上的壓力和難度是巨大的。習總書記有一句話,大家也耳熟能詳,“房子是用來住的,不是用來炒的”。習總書記的這個指示,是全國也是海南房地産宏觀調控的方向和定位。

《意見》一方面要圍繞著解決本省居民的剛性需求,本省居民包括在本省創業、就業的外省非海南戶籍人員的剛性需求,要按類調控、分類保障,要在保障性住房、棚戶區改造、滿足本省居民需求等方面進一步增加土地供應量,要做到應保盡保,《意見》釋放了很強烈的信號。另一方面,考慮到全國人民來海南旅遊度假、養生養老的需求,《意見》也明確進一步豐富海南的房地産類型,重點發展以提供旅遊度假、養生養老服務為目標的房地産。從用地的類型上來看,主要是增加旅館類、住宿餐飲類這樣的經營性用地指標。面向島外居民銷售的商品住宅用地要把握一個原則,既要合理有序的配置,也要嚴格限制。省委書記劉賜貴提出,海南不做房地産加工廠。海南島很小,環境很脆弱,海南的房子是用來住的,不是用來炒的,更不應該是用來空著曬太陽的。相信這個《意見》出臺之後,海南保障性剛需將會更加有利,房地産的結構將會優化,房地産市場運作將會更加健康有序。

(海南日報陳雪怡)

相關連結:海南省人民政府關於進一步加強土地宏觀調控提升土地利用效益的意見

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